城市规划与土地利用的总体规划

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    在城市建设和城市管理中,城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用,它们相互联系又相互制约,既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划,其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重,规划深度也悬殊较大。长期以来,两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位,难以协调统
             
    一,如何协调两个规划关系问题,应得到我们更多的关注。

    城市总体规划与土地利用总体规划的内在联系与矛盾
    土地利用总体规划是在一定区域内,根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局;城市总体规划为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定一个城市的性质、规模、发展方向,合理利用城市土地,协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排,还包括选定规划定额指标,制订该市远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据,是确保城市空间资源的有效配置和土地利用的前提和基础,是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。
    土地利用总体规划的规划范围比城市规划的范围大,它要对规划区内(包括城市用地)全部土地的利用结构及其空间布局(包括城镇体系的用地布局)作出长期的合理安排。在土地利用上,城市规划和土地利用总体规划的关系是点和面的关系,局部和整体的关系。所以,城市规划中有关城镇体系的用地布局、城市用地的规模和用地选择,各项建设占地指标、以及城市的发展方向应当和土地利用总体规划相协调。

    《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定:城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城市规划法》第七条也规定了:城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。
    在实际规划操作中,由于土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异,造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。目前存在的主要问题有:

    一、土地利用总体规划滞后于城市总体规划。我国开展土地利用总体规划的时间较迟(到80年代才在我国起步),先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备,因此规划制定水平低,规划体系存在缺陷,致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用,但其以“供给制约和引导需求”的指导思想,由上而下编制,规划中的主要用地指标也是由上而下分解,没有充分考虑实际发展的用地需求,脱离实际,存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

    1、规划指标分解不合理。有些地方的规划上下级规划脱节,在逐级分解规划指标的过程中,有的供求缺口偏大,有的突破了上级规划指标;规划指标分解落实的主要依据——基础数据(各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等)不真实、不准确;客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。
    2、用地定位不明确。根据土地用途管制的需要,县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标,最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块,但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围,农用地结构调整的具体范围多不落实,尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究,定位落实较差。
    3、规划文本和图件不够规范。一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数,人为调减耕地基数,增加建设用地面积,并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定,但有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略,特别是重要指标,如耕地保有量、基本农田面积等不全面或缺

www.fang668.com 少分解指标,有的缺少城乡结合部土地利用规划图。
    4、缺乏切实可行的实施办法。由于以上原因,造成一些城市建设用地严重不足。例如汕头市,根据2001年度土地变更详查数据,2001年底全市建设用地总量为834743亩,至2010年是76597亩的用地指标,年均只有8511亩。更突出的问题是,规划期内17.44万亩建设用地指标中,只有5万亩是可以占用耕地的,余者皆为非耕地,这在平原地区中是不现实的。有些城市为满足建设的需要,突破建设用地计划不乏存在,使大量耕地被占用。

    二、城市规划的编制有一整套科学的理论和方法,起步也较早,更有一整套审批制度和实施办法。城市规划分总体规划和详细规划两个阶段,详细规划是以总体规划为依据,规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求,或直接对建设项目作出具体的安排和规划设计,因此规划实施具有很强的可操作性。城市总体规划是由地方政府主持规划,政府方面热衷于建设大城市,有任意扩大城市规模的倾向,规划部门为迎合政府意图,加上自身利益观念的驱使(按规划面积计酬),也喜好做大规划。
    由于以上原因,加上我国工业化、城市化进程不断加快,经济的快速增长,带来了新一轮的圈地热,土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。1997年~2002年的六年间,全国建设占用耕地1646万亩,年均274万亩,与1991年~1996年的年均440万亩相比,下降了37%。2003年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计,在458.1万亩园区实际用地中,未经依法批准的用地就有314.6万亩,占68.7%。

    协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系

    由于两个规划有着共同的规划对象和规划目标,从本质看,它们应该是相互协调和衔接的关系。
    城市总体规划除土地使用规划内容外,还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略等内容,这应成为土地利用规划的指导,为土地利用规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间,以促进城市与区域经济的发展。城市规划应树立耕地保护意识,尤其是保护基本农田。城市总体规划与土地利用总体规划都应在区域规划的指导下,相互协调和相互制约,共同遵循发展区域社会和经济,合理利用和珍惜每一寸土地,切实保护耕地,保护生态环境,维持生态平衡,促进城乡协调发展,发挥城市区域的竞争优势,协调区域间、城镇间的矛盾。

    城市总体规划与土地利用总体规划都应依法适时调整规划,提高修编质量。调整规划要依法按程序进行,严格界定调整范围。以下几种情况需要调整或修编规划:一是受自然灾害影响,土地利用现状和使用条件发生变化并影响规划执行的;二是新提出的国家或省级重点项目,符合独立选址条件的;三是在耕地等主要农用地数量不减少、质量不降低情况下,需要调整建设用地结构与布局的;四是行政区调整后,影响规划执行的;五是主要用地规划定量或定位经核定确实有错误或遗漏的;

    上级规划调整,需要相应调整或修编下级规划的。

    应正确处理好城市总体规划与土地利用总体规划年度用地计划的关系,制定年度计划不能脱离城市总体规划,必须在城市总体规划的基础上,根据近期用地需求来制定年度计划。城市建设过程严格执行年度用地计划,政府不能背离年度计划随意批地。
    除了遵循共同的原则外,这两个规划还应在规划工作路线和规划技术方法、规划范围、统一用地的统计口径,规划实施管理机制等方面作进一步调整和完善。

    如汕头市《土地利用总体规划》下达区主城区2010年建设用地规模为105平方公里,原汕头市城市总体规划确定的发展规模2010年为123平方公里,2020年为184平方公里,城市规划确定的用地规模明显大于土地规划确定的用地规模。经过认真地研究比较,统一统计口径,合理地压缩城市建设规模,使两个规划能够相衔接,维护土地规划的宏观控制地位及权威性。此外,根据《土地管理法》第二十二条的规定,对不合理的城镇规划,采取有效的措施进行修编,使 “十分合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策得到有效的贯彻执行。

    汕头市2002年城市总体规划修编工作,从一开始就十分重视两个规划的衔接问题,充分发挥机构改革后规划与国土两局合并的优势,不仅从用地规模上做到两个规划相衔接,而且从用地布局、耕地保护、占补平衡等各方面采取相应的技术手段,保证两个规划相互衔接,为两个规划的顺利实施创造良好的条件。
    本次总体规划确定的城市建设用地规模至2010年为122平方公里,至2020年为168平方公里,城市规划范围为市辖五个区及澄海市的新溪外砂

www.fang668.com 两镇。由于规划范围及两个规划统计口径的不同,造成统计数字不相一致,如果换算成相同规划范围、相同口径,则相一致。具体是总规确定的至2010年的建设用地规模122平方公里,剔除外砂机场(3 平方公里)、外砂镇规划建设用地(5平方公里)、独立工矿(8平方公里)、特殊用地(1平方公里),总用地为105平方公里,符合土地利用总体规划的要求。
    由于土地利用总体规划期末只至2010年,没有2020年规划的规模可以比较,但是如果将168平方公里减去外砂机场(3k平方公里)、新溪外砂两镇规划建设用地(21平方公里),换算成相同规划范围后,则为144平方公里,年均递增3.9平方公里,符合我市发展的实际情况,也在国土资源部要求的规模之内。

    协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系,也是协调好持续发展与城市经济建设的关系,为使国民经济协调发展,我们应总结以往实践经验,做好新一轮的规划,在实践中摸索出一套行之有效的实施办法,使我们的家园按规划有条不紊地建设、发展。

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