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当前我国工程造价管理与改革认识上的误区

http://www.fang668.com 日期:08-27 14:49:25| 工程造价|人气:458

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    经过近20年改革开放,我国的建设工程造价管理与改革,取得了一定的成绩和进展。然而,在传统的经济体制束缚、由政府给企业定价的惯性作用、投资费用管理与产品价格管理合二为一的管理模式制约下,也反映出不少的问题,甚至是陷入困境和走进了误区。摆脱困境走出误区应是急需解决的问题。

    误区之一:在原有制度上“改良”就等于“改革”。

    建设工程造价管理应是受高度集中的计划经济体制约束最大、影响最深的一项经济管理。80年代以前,没有把建筑产品视为商品,在建筑产品或工程造价的确定上,只能是国家给企业定价,而没有必要给商品定价。其管理制度就是“定额+费用+文件规定”、政府主管部门审价、统一集中管理、建筑产品价格与投资费用合二为一的管理模式。

    进入80年代中期,改革开放政策的深入发展,引入竞争机制,投资渠道多元化,建筑材料市场的开放,建设市场初步形成,打破了计划经济传统的管理模式,社会迫切要求与经济体制改革相适应的工程造价计价办法和管理制度,这就对工程造价管理提出了改革的任务。

    “改革”究竟要改什么。要“改革”干什么?一言以敝之,“改革”的一切,都是为了“改”变社会的落后的现状,“革”除社会原有的不公,从而降低、再降低人类在社会生存、发展的“成本”,进而使人们一步一步走向美好、富有的社会。不“改革”就是“自杀”。回头看看我们的“工程造价管理改革”,十多年来,依然保持着原有传统的管理模式,工程造价计价方式还是原来的那一套不变,“改革”还是停留在争论“方向”、“指导思想”上。尽管各地广大工程造价工作者经过不断的努力,也对原有传统的制度作出了冲击,然而,还是摆脱不了旧体制、旧观念、旧思维、旧理论的制约,大多是在原有的框架基础上作一些“改良”而已。更有甚者,有的是自己不干又不让别人干,别人干了,诸多指责;有的大谈市场经济,而所采取的措施则是比计划经济的那一套还统得更厉害。

    事到如今,工程造价管理改革已无别的选择,只有靠我们自己下决心,去认真学习,研究国情和地区情,研究市场和国际惯例,不断改革,不断进取。必须彻底抛弃“不读书只看报,人云我亦云”、“想当然”的恶习,回到“改革”的原意上来,别在“改良”的误区里踏步了。要有准备付出代价的精神,要知道环球世界绝对没有嗟来之食!

    误区之二:“完全放开价格,由市场形成价格”。

    在市场经济条件下,商品的价格应当完全放开,还定价权给企业,让价格在市场竞争中形成。这是我国价格改革的目标,绝对是无可非议的。然而,最终目标的实现应是有阶段的,不同发展阶段有不同的“改革”内容。并应用历史唯物主义和辩证唯物主义的立场、思想、方法去处理问题。

    我国现阶段的社会经济正处于由计划经济过渡市场经济的起步阶段,或者说正处于社会主义初级阶段,即处于生产力落后,商品经济不发达条件下建设社会主义的阶段。把社会主义同市场经济结合起来,是一项极为复杂的系统工程。当前,我国市场经济的发展面临着:一是生产要素市场的发育,受到旧观念和旧体制的阻碍而严重滞后于商品市场的发展,使市场体系的结构不对称,功能不健全;二是市场主体发展缓慢而且不成熟,尚未完全进入市场,还不是合格的市场主体;三是宏观经济环境不稳定,政策时松时紧,对市场的管理忽宽忽严,潜伏着诱发通货膨胀的危险。此外,就市场经济的运行和发挥其调节功能的三大链条(即合格的企业机制、完善的市场体系、灵活的价格信号)的整体观察,我们目前不仅价格存在扭曲,企业机制由于自主权未完全解放也导致企业行为存在扭曲,而市场体系尚未完全配置组合,反映出发育不全,操作未能规范。这又说明了建立社会主义市场经济体制仅是改革的目标,并不是现实,推进市场经济不能仅凭一般理论,更需要扎实的、长期的、艰巨的研讨和具体的构建工作才能建立起来。

    通过上述的分析,我们可以得出工程造价管理改革的思路,应该是逐步建立市场竞争形成工程价格机制。鉴于目前建设市场公平竞争的环境尚未形成,各种腐败现象严重存在,政府、企业、个人的行为缺乏有效监督,工程造价管理的改革还不具备完全开放、由市场形成价格的条件,只能是“放管调”结合,循序渐进,逐步推进。当前的改革目标应是:改革传统的计价依据和计价办法,尽快与国际通用的计价模式接轨。

    误区之三:定额是计划经济的产物,必须取消。

    我国在五

www.fang668.com 十年代初从原苏联引进定额管理制度,一直使用至今。搞市场经济以来,要不要定额问题的争论从没有停止过,只不过视形势发展而有激烈与缓和之分。

    现在是该给“定额”正名的时候了!

    定额的意思:“定”就是规定,“额”就是数量,即是规定在生产中各种和要劳动的消耗量(活劳动和物化劳动)的标准额度,所以,定额是一种标准,是衡量经济效果的尺度。建筑工程定额,是固定资产再生产过程中的生产消耗定额,是指在工程建设中,消耗在单位产品上、人工、材料、机械、资金和工期的规定额度。这种量的规定,反映了在一定社会生产力发展水平和正常的施工条件下,完成建设工程中的某项产品与各种生产消费之间的特定的数量关系。工程建设额是一个综合概念,是多种类、多层次单位产品生产消耗数量标准的总和,是一种技术经济标准。

    定额伴随着管理科学的产生而产生,伴随着管理科学的发展而发展。定额是企业管理科学化的产物,也是科学管理企业的基础和必备条件,在西方企业的现代化管理中一直占着重要地位。尽管管理科学发展到现在的高度,但是它仍然离不开定额。因为如果没有定额提供的可靠的基本管理数据,即使用电子计算机也是不能取得什么结果的。所以定额虽然是管理科学发展初期的产物,但是它在企业管理中一直占着重要的地位。无论是在研究工作中还是在实际工作中,都很重视工作时间和操作方法的研究,都很重视定额的制定。定额是企业管理科学化的产物,也是科学管理企业的基础。

    由此可以看出,定额也不是“计划经济的产物”,更不是中国的特产和专利。我们可以这样说,工程定额在不同社会制度的国家都需要,它将永远存在,并将在社会和经济发展中,不断发展和完善,使之更适应生产力发展的需要,进一步推动社会和经济的进步。

    我国的“预算定额”是指在高度集中计划经济管理体制下,国家投资而且又是国家的施工队伍施工的工程,为便于国家定价而制定的按分部分项工程确定的工料机消耗数量,也就是制定工程单价的法定依据。

    50年代建立起来的工程建设概预算定额管理制度,尽管曾在历史上对合理确定和控制工程造价起过积极作用,但随着我国经济体制改革的深入和对外经济开放的扩大,这一制度的弊病越来越明显,这是人们共识的。

    建立社会主义市场经济新体制下的工程造价模式,改革建筑工程预算定额,只有取消了束缚建筑业竞争手脚的法定性的死的“预算定额”制度,建立新的能指导企业定价的“预算定额”,把工程造价信息资料工作搞活,真正开展建筑市场的竞争,建筑技术才会有提高,建筑业才会有发展,工程造价才有可能真正合理。这是我们工程造价管理工作者应不断研究探索的重大课题,千万不要再在“要不要定额”的误区里转圈子了,而应在“要什么样的定额”和“如何丰富完善定额”的大道上迈进。

    误区之四:实施招标投标法,标底可以不要了。

    招标投标法是规范我国招标投标行为的基本法,是在我国经济体制转换过程中,市场经济还处于不成熟阶段时出台的法律,难得可贵。

    建设工程招标与造价管理,是建设工程管理过程中的两大重要管理环节。如果我们把造价管理喻为工程建设经济管理领域中的经济线,而招投标管理则为政治线,这是目前我国建设市场从原有的计划经济逐步走向市场经济时期的工程建设管理特征。

    建筑工程施工实行招标投标办法在我国是从80年代初期开始的,工程招标投标这一科学的承包方式发展到今天,所出现的问题已不是该制度本身的问题,不是经济活动范畴,而是社会问题,腐败问题,不是一部《招标投标法》能解决得了,而是在更深层次方面解决的问题。

    一谈到招标投标活动的腐败现象,很容易就会联想到标底、标价、评标等漏洞上来了。也就很容易提出为防止腐败,应该取消“标底”;搞市场经济,价格放开,由市场通过竞争定价,不应有“标底”了。这样一来,“无标底”招标就应运而生,甚至有的地方已考虑“立法”或“立规”。

    至于有“标底”是产生腐败的土壤与否,不是我们要讨论的问题。问题在于“标底”的作用,如何确定中标价,政府主管部门如何监管市场价格。

    标底是我国工程招标中的一个特有概念,是工程造价的表现形式之一。标底是招标工程的预期价格,是招标人对招标工程所需费用的自我测算和控制,也是判断投标报价合理性的依据。设立标底的做法是针对我国目前建筑市场发育状况和国情而采取的措施,是具有中国特色的招标投标制度的一个具体体现。

    关于“标底”,《招标投标法》并没有给予强制性规定,只是采取一种“淡化”的方式。在一定的历史时期标底的存在还有其积极作用。首先,它保护了特定历史时期大中型施工企业的利益,避免过度竞争,维护了建设市场秩序。二是在建设市场发育不完善,市场主体不成熟的情况下,为

www.fang668.com 政府监督管理提供依据。三是引导市场主体行为,有利于国家宏观调控。但是随着市场经济的发展,形势的变化,应打破原来固有模式,改进评定标办法,赋予标底新的含义和内容,适应形势发展的需要。充分体现“标底”含义中的“底”字,以标底成本价作为衡量最低限的依据,控制低于成本的投标报价。

    由于标底成本价是社会平均成本,它与投标人的个别成本不同,出于竞争的需要,投标人可以在自身实力的基础上以低于社会平均成本的价格报价。一般情况下应鼓励以低于平均成本的报价竞标,避免恶性竞争,但采用先进技术、先进措施的投标除外。对于低于标底成本价的投标报价,如果在投标文件中未说明降低成本的原因,将视为是低于成本价的投标,而作为废标处理,这时的标底成本价就是最底限价的指标标准。

    这样,重新定义的标底,打破了原来设置的中标范围的框框,为衡量中标标准、投标最低限等提供了依据。

    笼统地提出取消“标底”,在没有找出衡量标价是否合理的方法前不要“标底”,只能增加市场的矛盾和混乱,助长不正之风和腐败滋生,此举也不符合国际的通常做法。“取消标底”这个陷阱千万不要进去,否则难以自拔。

    误区之五:造价站搞多种经营,一套人员两块牌子。

    在五年前的一次全国会议上,决策层的领导则号召造价站应开展多种经营,搞好有偿的造价咨询服务工作,可以实行“一套人员两块牌”的形式,并指出这是“发展方向”。“圣旨”一出“站司合一”就风行全国。

    “站司合一”或“一套人员两块牌子”,其实质是政企不分,事企不分的变种,借具有政府管理职能的工程造价管理机构的权威和长期以来积聚的技术力量,垄断社会造价咨询市场。所设立的咨询公司以造价站为靠山、庇护伞和业务源,成为行政部门或事业单位的人员安置所和“小金库”的来源。更有甚者,将政府授予的行政职能转化为有偿的社会中介服务,行政权力直接渗透到咨询公司内部,成为滋生腐败的土壤。

    几年来的实践证明,我国工程造价咨询服务业发展艰难,行业难以得到社会的承认和理解,咨询机构的生存处于危机状态,地下操作盛行等,与上述“站司合一”垄断市场有关。造价站是具行政职能、制定计价依据、监督标准执行的机构,试想它办个咨询公司,社会的咨询机构能跟它竞争吗!长此下去,不利于中介服务市场的发展。1999年底国务院办公厅发出通知,清理整顿经济鉴证类社会中介机构,其中规定中介机构必须与部门和企业在“人事、财务、职能、名称”四脱钩,以维护中介机构的“独立、客观、公正”的行业特性。否则,将会严重影响其作用的发挥,甚至干扰了正常的社会经济秩序,如不及时加以整改,必将影响社会主义市场经济体制的健康运行。由此看来,“站司合一”、“一套人员两块牌”的形式应该休矣!我们不要再在这些问题上争论,而应把着眼点放在工程造价管理与改革的正业上来。这个“误区”千万不能进去,进去了要尽早脱出,同时,我们要警惕“明脱暗靠”、“藕断丝连”的现象发生。否则,一害造价咨询行业发展,二害造价管理机构自身发展和有损政府形象。相反,我们必须加大对社会造价咨询机构的扶持、培育、监督的力度,建立自主经营的合伙人制、股份制、有限责任制等多种组织形式;实行一业为主、多种经营服务的综合性工程项目咨询顾问公司,尽快摆脱只满足于编审工程预结算的单一作业,开展建设项目全过程的工程造价确定和控制及参与工程管理;为造价咨询机构创造条件,提供机会,参与编制工程造价计价依据编制,发布价格信息和造价指数,为全面放开价格,过渡到以市场形成价格的机制作好准备;苦练基本功,提高竞争能力,迎接我国加入WTO后进一步开放建筑市场和服务市场,国外咨询机构进入我国市场的挑战。

    误区之六:机构改革将会把工程造价管理职能取消。

    现在,有的工程造价管理机构对自身的生存和发展产生怀疑,感到困惑。最主要的因素是:在改革开放不断深入发展与市场经济大潮的推动下,工程造价管理机构的职能如何确定,工作局面如何打开。经过风风雨雨的二十年改革开放历程,仍然找不到如何适应新时期管理办法,面对出现不少的问题及社会现象,感到无所适从,必然会对生存与未来发展担忧。

    应指出作为资源配置手段的市场,它自身也有自发性、盲目性和调节的事后性等缺陷,以及由此带来的诸多弊端。市场是受多种因素制约的,纯粹的市场经济,在现实的经济生活中是难以存在的,市场不是万能的,迫使任何负责任的政府都不敢轻率地实行自由放任的价格政策。相反,总是非常关注价格的控制。当今世界上,没有一个国家对价格是绝对放开的,都程度不同地采取不同手段和方式管理。“没有规则,不要管理的市场是一种灾难!”这是世界上公认的真理。

    社会主义市场经济条件

www.fang668.com 下,我国价格管理要有放、有管、有调,“放管调”相结合,以促进社会主义市场经济的发展。放开价格、管理价格、调控价格的结合,着眼点放在理顺价格形成机制上。建立“企业自主定价,市场形成价格,政府间接调控,社会全面监督”等四位一体不可缺一的体系。放开价格、管理价格、调控价格的结合,加上政府管理价格职能的转变,这就是现阶段我国管理价格的基本原则。

    必须看到,当前建筑市场出现很多问题和弊端:工程造价不正当竞争现象非常严重,造价确定的非经济、人为的因素影响很大,工程造价扭曲更加明显,工程造价失控现象较计划经济时期更为严重,造价审查职能和业务的部门“争夺战”越演越烈,工程造价的法规很不健全、很不完善,……。工程造价管理部门正是处在建筑市场构建环境中,面对种种不规范和腐败现象的干扰,这是很容易迷失方向,影响生存的环境。要解决这个问题,必须根据新时期的客观要求,对工程造价管理部门重新定位,明确和强化造价管理部门的职能,以适应政府机构职能转换的需要。概括起来,工程造价管理部门的职能应是:执法、监督、指导、管理、调处、服务。

    执法职能就是贯彻执行国家和地区有关建设工程造价的法规、法律,以及有关的实施办法,规范市场计价行为。

    监督职能就是检查工程造价确定的计价依据执行情况,监督检查造价确定是否合理,制止不正当的价格竞争。

    指导职能就是对社会的造价咨询服务机构和计价专业人员进行业务培训指导,发布建筑材料和设备价格信息、各类工程造价指数、技术经济指标、国内外建筑市场有关信息等,以指导地区市场正常运作。

    管理职能就是参与计价依据和计价办法的编制、修订、解释以及实施全面管理;实施对工程造价咨询机构的资质和计价人员资格的管理,专业培训等。

    调处职能就是对建设工程施工合同的管理,调解和处理合同中的造价纠纷,协助工商行政管理部门、仲裁机构和司法机关解决有关工程造价问题以及经济案件。

    服务职能就是为建设项目宏观决策和提高投资效益,为确保工程质量提供服务,为建筑市场正常运转提供服务等。

    以上所述的六大职能,在社会主义市场经济条件下,工程造价管理机构代行政府的微观经济管理,这个方向是对的。市场经济不是无序经济,商品价格需要监督管理。工程造价管理机构就是履行这方面的职责和义务,发挥其几十年来在工程造价管理的威信和经验,协助配合政府管好建设市场。我们不要受“职能取消”的误区困扰,反之要坚定信心,振奋精神,积极进取,迎接新的挑战。

    误区之七:“加入WTO就等于立即全面开放市场,产品价格应和国际价格并轨”。

    我国加入世界贸易组织(WTO)已成定局,全国欢欣,人心所向。但是,对加入WTO在认识上的确存在不少误解,或者说走进了“误区”。

    认为“加入WTO就等于立即全面开放市场,就等于中国实行自由市场经济,中国的产品价格均应与国际价格并轨”。应是多种认识上误区之首。我认为,这些顾虑主要是对WTO不了解所造成的,不可避免地影响工程造价管理与国际惯例接轨的认识。其实,中国“入世”并不等于实行完全的自由经济,因为并不是全面开放市场,如果实行彻底的自由市场经济,中国制造的产品的价格均应和国际价格并轨。但是,我国在谈判过程中,从没有谈价格并轨问题。相反要求WTO成员承诺允许中国保留对涉及国计民生的产品实行国家指定价格,所以不存在价格并轨的问题,不必为此担忧。

    在加入WTO中,我国建设领域所作的承诺有:

    ——在市场准入方面:除城市总体规划不对外开放、高档房地产项目(包括高档宾馆、高档公寓、高档写字楼)不允许外商独资外,建设事业所属其它领域均对外开放,按照各个行业的具体情况,在3年内或5年内,在技术可行的条件下,允许国外企业或个人以服务贸易总协定规定的4种提供服务的方式进入我国市场,向我国提供服务。

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www.fang668.com sp; ——在国民待遇方面:基本享受国民待遇。

    ——在其他方面不作承诺。

    中国建筑市场的对外开放始于80年代初,经过近20年的改革开放,我国建筑市场对外开放领域逐步扩大。就国际惯例来看,一般世贸成员国只允许成立合资的建筑企业,并且许多发展中国家规定外方股权不能超过49%,允许从事特定许可经营服务的高级管理人员、专家、专业技术人员的自由移动。因此,就目前的“入世”谈判进程来看,我国将允许设立中外合资的建筑企业,外方股权不超过49%,允许外方高级管理人员、专家、专业技术人员自由移动。实际上,这些承诺并未超过目前我国建筑市场的对外开放程度。

    由此看来,我国加入WTO后,将坚持有限度地开放建筑市场的政策。逐步扩大我国建筑市场的对外开放程度是必然趋势,但是,在我国建筑市场尚不成熟,各种规范建筑市场的规章、制度尚不完备,尤其是在我国建筑业国际竞争力还很弱小的情况下,过快和无条件地开放我国建筑市场将导致境外建筑承包公司垄断总包市场,挤垮我国民族建筑业的局面。所以应充分利用世贸组织实施多边协议与协定中允许的保护性措施,运用合乎惯例的合法手段保护我国的建筑业,为我国建筑业国际竞争力的培育争取尽可能长的时间。开放建筑市场不是出让建筑市场,而是通过开放市场培育我国建筑业的国际竞争能力,使我国建筑业能以更强的实力参与国际建筑市场的竞争,并分享自由贸易的好处。所以我国政府应通过制定各种政策引导我国建筑企业通过合资、合作等方式有效地学习国外先进的技术和管理经验,引进国外资金并通过国外企业使我国的建筑企业同国际市场更紧密地联结起来,促进我国建筑业国际竞争力的提高。

    工程造价管理是建筑市场管理的一个重要部分,它要与整个市场的发育和发展相适应。所以,不可以太天真地想象加入WTO后,工程造价管理就完全市场化,与国际惯例完全接轨,放弃现阶段有效的政府管理制度。否则,我们在加入WTO后就会无所适从,陷入困境,难以自拔,误了大业。

    我们必须在认识上赶快脱离和扫除这个“误区”,利用进入WTO后的五年内,逐步实现贸易自由化的契机,认真学习和了解WTO及其基本原则(最惠国待遇、透明度、发展中国家更多参与、市场准入、国民待遇、逐步自由化)。从而按照我国加入WTO的基本原则及所作的承诺,认真地、实效地根据我国建筑市场的开放程度,制定我国工程造价管理与国际接轨的方略,加大计价依据与计价方法改革的力度,加快扶持和建立建筑企业报价定额制定的步伐,健全和完善造价咨询服务市场,使之真正成为“独立、客观、公正”的社会中介组织,加强造价专业人才的培训教育,用三至五年的时间,扎扎实实地苦练内功,采取有效措施确保高素质人才不会流失,稳定队伍。

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