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谢家瑾对《物业管理条例》的说明

http://www.fang668.com 日期:08-25 13:38:32| 物业法规|人气:647

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同志们:

    今年6月8日,国务院颁布了《物业管理条例》(国务院令第379号,以下简称《条例》),标志着我国物业管理进入了法制化、规范化发展的新时期。这次会议的主要任务是,学习、宣传、贯彻《条例》,总结过去工作,分析存在问题,研究部署当前的工作任务,进一步推动物业管理的健康发展。会上,汪光焘部长、刘志峰副部长将作重要讲话,务请大家深刻领会,认真贯彻。

    下面,我就《条例》的起草过程、立法原则和确立的主要制度作一简要说明。

    一、《条例》的立法过程

    1999年4月,建设部成立《条例》起草小组,开始《条例》的起草工作。在《条例》起草阶段,起草小组主要做了下列工作:

    一是,收集有关资料,了解国内外物业管理的立法情况。

    《条例》起草的前期阶段,起草小组通过各种渠道开展资料收集和分析工作。先就各地出台的地方性法规、地方政府规章以及影响较大的规范性文件进行收集并逐一分析,对各地物业管理立法的主要内容、存在的问题有了基本了解;通过总结各地物业管理立法中的经验和不足,初步了解了《条例》起草中的重点和难点问题。与此同时,通过各种渠道,收集国外物业管理立法资料。鉴于我国法律体系倾向于大陆法系,起草小组通过考察、交流等形式,重点了解了德国、法国、新加坡、日本、韩国等国的物业管理立法情况,考察了日本、韩国、澳大利亚、新西兰的物业管理制度以及法国、德国的建筑物区分所有权制度。

    我国内地的物业管理在深圳起步,由于地缘关系,香港地区的物业管理立法对内地物业管理立法影响较大。为借鉴香港成熟的立法经验,起草小组多次与香港同行交流,认真解读了香港的《建筑物管理条例》及相关法规,对香港和内地的法律体系、法制环境、居民物业管理观念、立法背景等作了比较研究。

    二是,开展立法调研,掌握第一手材料。

    为深入了解物业管理发展现状和存在的问题,起草小组多次组织了立法调研活动。2000年6月至2001年3月,起草小组赴青岛、宁波、长春、武汉等地,就业主委员会的性质及监督管理、物业管理合同与物业买卖合同的关系、物业管理企业应当承担的法律责任界限、建设单位的义务、物业管理项目招投标、物业使用中的禁止行为、利用物业进行经营的收益分配、业主委员会与居委会、物业管理与社区建设、物业管理企业与公用事业单位之间的关系等问题作了调研。并在大连召开了有东、中、西部有关城市代表参加的关于业主大会、前期物业管理及专项维修资金等问题的专题研讨会,广泛听取各方面的意见。这些调研活动,有助于在起草《条例》时从实际出发,有的放矢,从而增加《条例》规定的可操作性。

    三是,进行专家论证,研讨立法中的难点问题。

    物业管理在我国发展仅有20多年,各地物业管理发展很不均衡。同时,我国物业管理理

www.fang668.com 论研究尚处于起步状态,对物业管理法律关系、各方主体的权利义务、物业管理的基本制度等没有形成统一认识,这给《条例》的起草带来了难度。有鉴于此,起草小组通过召开专家论证会、书面征求专家意见等方式,邀请法学家、律师、资深从业人员、行政管理人员、业主代表等,对立法过程中的难点问题进行专题研讨。目前《条例》中业主大会、业主公约制度等,是在充分吸收专家意见的基础之上建立的。

    四是,广泛征求意见,以求彰显民意。

    按照立法程序要求,起草小组在起草出《条例》征求意见稿后,于2000年5月征求各地、国务院有关部门、有关单位及专家意见。各地根据本地物业管理实践情况提出了很多建议和意见,国务院有关部门、专家、相关单位、业主、从业人员等也提出了具体意见。起草小组在对所提意见作详细分析后,进行了认真修改。2001年3月经建设部部常务会议讨论通过,形成《条例》(送审稿),提请国务院审议。

    国务院领导和国务院法制办对物业管理立法工作一直非常关注,国务院领导多次批示要加强物业管理立法工作,国务院法制办对起草小组的工作给予了大力支持。

    在收到建设部上报的《条例》(送审稿)后,国务院法制办随即将《条例》(送审稿)送地方、国务院有关部门、有关单位征求意见。此后,国务院法制办农业资源环保法制司多次组织专题研讨,从各方面意见中梳理出需要进一步研究的问题。例如,物业管理的性质、物业管理企业提供的管理与行政部门管理的关系、《条例》调整的社会关系、物业管理实践中存在的主要问题及其原因、哪些是因由当事人自行处理的民事关系、哪些需要由政府出面进行行政管理、如何推进房地产开发与物业管理分业经营等。

    针对这些问题,国务院法制办会同建设部于2002年3月在北京召开《条例》(送审稿)专家论证会。与会专家从不同角度阐明了各自的观点。通过专家论证,在一些问题上统一了认识,为《条例》(送审稿)的修改完善打下了基础。

    2002年6月5日至11日,就《条例》(送审稿)的有关问题,国务院法制办农业资源环保法制司与建设部政策法规司、住宅与房地产业司的有关同志,赴上海、深圳进行了专题调研。调研期间,分别召开了两地物业管理主管部门及有关部门、业主代表、开发企业、物业管理企业以及街道办事处、居委会、派出所有关同志参加的座谈会,实地考察了多种类型的物业管理项目。通过调研,基本摸清了物业管理实践中存在的主要问题,确立了《条例》(送审稿)修改的基本思路和原则。

    在专家论证会和专题调研的基础上,结合各方面意见,国务院法制办会同建设部对《条例》(送审稿)作了相应修改,并再次送国务院有关部门和地方征求意见。针对反馈的意见,国务院法制办会同建设部又多次讨论、修改,并与提出意见的单位进行充分沟通,最终形成《条例》(草案)。

    物业管理立法涉及广大人民群众的切身利益,如何更广泛地了解反映社会各方面的意见,一直是国务院领导所关心的问题。2002年10月16日,经国务院领导同意,国务院法制办将《条例》(草案)登报公开向社会征求意见。这一彰显民意,推动民主立法,切实提高立法工作质量的举措,在社会上引起了积极反响。在近一个月的意见征求期间,国务院法制办共收到近4000条意见。从征求意见的情况看,社会各界对制定《条例》的必要性和《条例》(草案)的基本内容给予了充分肯定,一致呼吁尽快出台,同时也提出了很多具体的修改意见。从返回意见的内容上看,主要涉及《条例》的名称和调整范围、业主与业主大会、前期物业管理、物业管理企业和人员的管理、物业服务费用、法律责任等方面。

    在逐条研究分析并吸收有益意见的基础上,国务院法制办会同建设部对《条例》(草案)逐条进行了认真修改,有近半数的意见被吸收,如科学界定物业管理的内涵、进一步细化业主的权利、明确物业管理企业的义务和责任、法律责任中体现优先保护业主共同利益等。未采纳的,主要是那些不应当由本《条例》调整的,或者立法时机不成熟、理论上尚存在较大争议,需要进一步研究的意见。《条例》没有吸纳的另外一部分意见,主要是从本地方情况出发提出来的,鉴于我国地域辽阔,地区差异比较大,这些意见由各地制定地方法规或者规章时考虑比较合适。 

    2003年5月28日,国务院常务会第九次会议审议并原则通过了《条例》(草案)。可以说,《条例》反映了社会法制意识的日益增强,凝聚了人民群众的智慧和热情。

    二、《条例》的立法原则

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www.fang668.com bsp;   《条例》在坚持民法基本原则和立法法规定的立法原则的前提下,主要遵循了以下基本原则。

    一是,物业管理权利和财产权利相对应的原则。

    在我国《物权法》尚未出台的情况下,《条例》吸收了发达国家成熟的建筑物区分所有权理论,对业主权利义务的规定,其实就是明确了业主作为建筑物区分所有权人的权利义务。对业主在首次业主大会会议上的投票权的规定,是基于业主拥有的财产权份额,将业主的物业管理权利相应建立在对自有房屋拥有的财产权基础之上。

    二是,维护全体业主合法权益的原则。

    为维护全体业主的合法利益,《条例》既对物业管理企业的行为、业主大会的职责及其对涉及业主共同利益事项的表决、个别业主不按合同约定交纳物业服务费用损害全体业主利益的行为、有关政府部门的行政监督管理责任等作了明确规定,也对建设单位、公用事业单位等物业管理相关主体依法应当履行的义务作了详尽规定。在处理行政处罚和承担民事责任关系方面,《条例》设定的法律责任充分体现了优先保护全体业主利益的原则。

    三是,现实性与前瞻性有机结合的原则。

    《条例》注重保持法规、政策的连续性和稳定性,对被实践证明是行之有效的制度,如业主自律、物业管理企业资质管理等制度,予以保留。《条例》注重肯定实践成果,将在实践中积累的良好经验,如主管部门加强对业主大会的指导和监督、物业管理企业做好物业接管验收等,确立为法律规范。对于如何解决现实中存在的问题,如开发企业不交纳未售出物业的物业服务费用、任意扩大物业管理企业的治安责任、公用事业单位向物业管理企业转嫁责任等,《条例》作出了明确规定。《条例》贯穿发展的指导思想,设立的业主大会、强制性维修养护等制度,符合市场经济的基本规律,符合未来立法趋势。

    四是,从实际出发,实事求是的原则。

    我国各地区的物业管理发展很不平衡,沿海地区与中西部地区、大城市与中小城市,在物业管理市场发育程度、市场环境、管理服务水平等方面差异较大。《条例》在坚持法律制度统一性的前提下,充分考虑各地区的实际情况,对房地产开发与物业管理分业经营、物业管理区域划分等问题仅作出原则性规定,有的规定的具体执行办法,授权省、自治区、直辖市制定。

    三、《条例》确立的基本制度

    为了规范物业管理活动,维护物业管理当事人的合法权益,《条例》突出建章立制的重要作用,确立了以下七项物业管理的基本制度。

    一是,业主大会制度。

    各地在物业管理实践中,大多采用业主委员会制度,即由业主召开会议,选举产生业主委员会,代表全体业主行使有关物业管理的权利。从实践效果来看,业主委员会制度对物业管理行业的发展起到过一定的促进作用。但由于该制度集决策和执行于一体,缺乏有效的监督机制,难以体现全体业主的意愿,有违权责一致的原则。在实践中,有少数业主委员会成员侵害大多数业主的利益,也有的住宅小区发生业主委员会作出换聘物业管理企业或同意利用公共设施经营的决定,但遭到大多数业主反对,导致矛盾产生。鉴于以上认识,《条例》确立了业主大会和业主委员会并存,业主大会决策、业主委员会执行的制度。规定物业管理区域内全体业主组成业主大会,业主大会代表和维护物业管理区域内全体业主的合法权益。同时,明确了业主大会的成立方式、职责、会议形式、表决原则以及议事规则的主要事项,规定了业主委员会的产生方式、委员条件、职责、备案等。业主委员会作为业主大会的执行机构,可以在业主大会的授权范围内就某些物业管理事项作出决定,但重大的物业管理事项的决定只能由业主大会作出。这一制度有利于维护大多数业主的合法权益,保障物业管理活动的顺利进行。

    为了规范业主大会、业主委员会的运作,加强监督管理,《条例》规定业主大会和业主委员会应当依法履行职责,不得作出与物业管理无关的决定,不得从事与物业管理无关的活动。

    二是,业主公约制度。

    物业管理往往涉及到多个业主,业主之间既有个体利益,也有共同利益。在单个业主的个体利益与业主之间的共同利益发生冲突时,个体利益应当服从整体利益,单个业主应当遵守物业管理区域内涉及到公共秩序和公共利益的有关规定。鉴于业主之间在物业管理过程中发生的关系属于民事关系,不宜采取行政手段进行管理,《条例》对各地实施物业管理中已具有一定实践基础的业主公约制度进行了确认,规定业主公约对全体业主具有约束力。规定建设单位应当在销售物业之前,制定业主临时公约,对有关物业的使用、维护、管理,业主的公共利益,业主应当履行的义务,违反公约应当承担的责任等依法作出约定。建设单位制定的业主临时公约,不得侵害物业买受人的合法权益。业主大会有权起草、讨论和修订业主公约,业主大会制定的业主公约生效时临时公约终止。业主公约是多个业主之间形成的共同意志,是业主共同订立并遵守的行为准则。实行业主公约制度,有利于提高业主的自律意识,预防和减少物业管理纠纷。

www.fang668.com     三是,物业管理招投标制度。

    物业管理是市场经济的产物,竞争是市场经济的基本特征。为了扭转房地产开发企业自建自管、因建管不分而引发物业管理纠纷增多的被动局面,保障业主自主选择物业管理企业的权利,同时也为物业管理企业参与平等竞争创造机会,《条例》突出了推行招投标对于促进物业管理健康发展的重要作用,提倡业主通过公平、公开、公正的市场竞争机制选择物业管理企业。鼓励建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则,通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。并对住宅物业的建设单位,应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业作了明确规定。

    四是,物业承接验收制度。

    物业承接验收是物业管理的基础工作。目前,在物业管理过程中,老百姓反映强烈的质量缺陷、配套设施不完善等热点问题,多数是在开发建设阶段遗留下来的。由于建管不分,依附于房地产开发企业的物业管理企业往往无法进行严格的物业承接验收。还有一些物业管理企业一味偏重市场份额的扩大,在物业承接验收时敷衍了事。对业主的投诉,房地产开发企业和物业管理企业相互推诿。为了明确开发建设单位、业主、物业管理企业的责、权、利,减少物业管理矛盾和纠纷,并促使开发建设单位提高建设质量,加强物业建设与管理的衔接,《条例》规定物业管理企业承接物业时,应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验,应当与建设单位或业主委员会办理物业承接验收手续,同时规定建设单位、业主委员会应当向物业管理企业移交有关资料。

    五是,物业管理企业资质管理制度。

    物业管理具有一定的特殊性。物业管理服务实质上是对业主共同事务进行管理的一种活动,带有公共产品的性质。在物业管理区域内,物业管理企业要依照全体业主的授权,约束个别业主的不当行为,如制止违章搭建及违章装修、制止扰乱公共秩序及危害环境卫生等,以维护全体业主的利益和社会公共利益。物业管理企业还有与业主长时间保持密切联系的特点,企业的素质及其管理水平的高低,直接影响到业主的生活环境和工作质量。物业管理具有一定的专业性,随着经济的发展和科技的进步,新技术、新产品在房地产开发建设中被广泛采用,物业的智能化程度越来越高,这也要求物业管理企业具有一定数量的高素质管理和技术人员,具有先进的工具及设备,建立科学、规范的工作程序,对价值量巨大的物业资产实施良好的管理与维护。基于以上认识,并为了有利于整顿和规范物业管理市场,《条例》规定:国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。在现阶段对物业管理行业实行市场准入制度,严格审查物业管理企业的资质,是加强行政监管、规范企业行为、有效解决群众投诉、改善物业管理市场环境的必要手段。

    六是,物业管理专业人员职业资格制度。

    物业管理活动的特殊性、经营管理的专业性以及涉及学科多、管理复杂等特点,决定了应对物业管理专业人员实行职业资格制度。物业管理专业人员如物业管理处主任(项目经理)等,作为物业管理活动的直接组织者,其业务能力和素质高低,直接关系物业的承接验收、维修养护以及物业管理服务水平,直接影响物业的保值增值,关系到业主共同利益和社会公共利益。物业管理专业人员只有在掌握和了解法律、经济、工程、环保、消防以及公共关系、心理等多方面学科和知识,并经过相关专业岗位实践锻炼的基础上,才能有效地做好管理服务工作。不少发达国家以及香港、台湾地区等都通过对物业管理专业人员进行职业资格的认证以及继续教育制度,来实现对物业管理行业的规范和管理。现阶段,我国已建立的物业管理专业人员队伍、高等院校及科研机构提供的教育支撑和人才储备以及日臻完善的法规体系等,为建立物业管理专业人员职业资格制度创造了有利条件。因此,《条例》规定:从事物业管理的人员应当按照国家有关规定,取得职业资格证书。我部将配合人事部抓紧将这一制度纳入国家专业人员职业资格制度系列。

    七是,住房专项维修资金制度。

    随着我国城镇住房制度改革的不断深化,居民个人拥有住房产权的比例越来越高,旧住房体制下由国家或单位单一承担住房维修的状况相应发生了根本性改变。为了解决在住房产权结构多元化情形下,住房共用部位、共用设施设备发生大修、中修及更新、改造时,如何在多个业主之间及时筹集所需费用的问题,《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)规定:"加强住房售后的维修管理,建立住房共用部位、设备和小区公共设施专项维修资金,并健全业主对专项维修资金管理和使用的监督制度"。依据《通知》精神,我部与财政部制定了《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》,对维修基金的交纳、存储、使用、监督等

www.fang668.com 作了具体规定。4年多的实践证明,建立专项维修资金,对保证物业共用部位、共用设施设备的维修养护,保证物业的正常使用,保障全体业主共同利益,是十分必要的。针对目前存在的专项维修资金交纳范围不明确以及挪用专项维修资金等问题,《条例》规定:住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主,应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。同时规定:专项维修资金属业主所有,专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造,不得挪作他用。

    同志们,规范发展物业管理工作任重道远。当前,宣传、贯彻、落实好《条例》,既是贯彻落实十六大精神的具体体现,又是实践"三个代表"重要思想的具体行动。让我们共同努力,切实把《条例》的各项规定落到实处,为改善人民群众的生活和工作环境,促进社会经济发展做出新的贡献。

    谢谢大家!

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